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La CSG, meilleur impôt pour sauver la Sécu ?

lundi 12 avril 2004, par Pierre-Yves Geoffard

Le gouvernement semble enfin résolu à s’attaquer à la réforme de l’assurance maladie. On pourrait s’en réjouir, tant l’absence de régulation du système de santé a fini par mettre en péril ses fondements mêmes. Pourtant, on peut plutôt craindre que la réforme tant annoncée et tant remise au lendemain ne soit ni juste ni efficace. Le diagnostic est sombre, et le problème de financement réel.

Certes, le problème est, pour partie, conjoncturel. Les recettes de l’assurance maladie, notamment par la CSG, sont pour l’essentiel assises sur le travail, et son financement est ainsi très sensible aux évolutions du niveau de l’emploi. Admettons que la hausse du chômage soit responsable pour moitié du déficit actuel dont il faut rappeler l’ampleur : 11 milliards d’euros, soit 10 % du budget de l’assurance maladie. Il n’en reste pas moins qu’une part considérable du déficit est due à l’inadaptation profonde des structures, et là se situent les véritables inefficacités.

Ne nous y trompons pas : le consensus relatif au sein du Haut Conseil à l’assurance maladie, arraché à la hussarde la veille de la remise de son rapport au Premier ministre, ne porte que sur le constat des carences. Mais dès qu’il s’agira de mettre en musique les éléments de réforme, dont une part importante devra s’attacher à mieux réguler l’offre de soins, gageons que ce fragile consensus volera en éclats. Un exemple ? On sait que le nombre de médecins par habitant varie très fortement d’une région à l’autre, sans que cette variation réponde à des besoins de la population. On pourrait penser que l’assurance maladie, qui, même si elle n’emploie pas directement les médecins, reste leur principale source de revenus, ait son mot à dire sur l’endroit où de nouveaux médecins « posent leur plaque » afin de veiller à une meilleure adéquation de l’offre et de la demande. Que nenni ! Certains syndicats de médecins ont clairement annoncé que toute remise en cause de leur liberté d’installation serait inacceptable. La manoeuvre s’annonce délicate, tant le souci du gouvernement d’épargner ses clientèles traditionnelles semble tenir lieu de cap aux politiques mises en oeuvre.

Mais restons-en à la question du financement. Disons-le d’emblée : si les dépenses augmentent, chacun devra payer davantage. Mais comment et surtout qui, that is the question. Première solution, une hausse de la CSG : à court terme, il faudrait augmenter la part des prélèvements obligatoires dans le PIB de 0,7 % pour répondre à la crise. Certes, toute augmentation de la CSG accroît le coût du travail et diminue sa rémunération, ce qui peut être néfaste pour l’emploi. Mais quelles sont les autres options ? Un transfert d’une partie des dépenses actuellement couvertes par l’assurance maladie vers les mutuelles (en incluant dans ce terme les sociétés d’assurances et les institutions de prévoyance) pourrait en principe régler, en tout cas du point de vue budgétaire, le problème. Mais un tel transfert se traduirait immédiatement par une augmentation des cotisations d’assurances, nécessaire pour couvrir l’augmentation des charges des mutuelles (comme celles-ci couvrent 20 milliards de dépenses, l’augmentation de leur chiffre d’affaires serait de l’ordre de 50 %...). Notons que pour répondre à l’ampleur du déficit, ces transferts devraient être massifs : par exemple, un désengagement intégral de la couverture des soins dentaires diminuerait les dépenses de l’assurance maladie d’à peine 5 milliards d’euros par an, la moitié du déficit.

Surtout, pour les travailleurs couverts par une assurance complémentaire collective (« mutuelle d’entreprise »), l’augmentation des cotisations produirait exactement le même effet néfaste qu’une hausse de la CSG : certes, ces cotisations n’entrant pas dans le champ des prélèvements obligatoires, la ligne Maginot des 43,9 % du PIB serait bien défendue, mais le coût du travail augmenterait tout autant. En outre, pour tous ceux qui ne bénéficient pas d’une telle couverture de groupe (travailleurs indépendants, retraités, chômeurs, fonctionnaires, inactifs), la hausse des cotisations serait considérable. Enfin, cette hausse toucherait indifféremment les riches comme les pauvres.

Ainsi, la hausse de la CSG semble être la solution la moins injuste. Elle est en effet, grosso modo, proportionnelle au revenu (sauf pour certains contrats de groupe), contrairement aux cotisations d’assurance complémentaire. Il s’agit donc d’un financement plus équitable, car les riches contribuent davantage que les pauvres. Mais ne faudrait-il pas aller plus loin ?

On sait que la progressivité de l’impôt sur le revenu (le taux de l’impôt est plus élevé chez les plus riches) constitue un puissant mécanisme redistributif. Or, après les multiples baisses de cet impôt (répondant à l’obsession chiraquienne comme à la confusion fabiusienne), il ne rapporte plus que 46 milliards. La CSG en rapporte, elle, 64. Elle est devenue le premier impôt direct, il est donc indispensable d’y introduire des éléments progressifs. Ceci pourrait prendre plusieurs formes : franchise sur les bas revenus, taux croissant avec le revenu, contribution accrue des revenus du capital. Pourtant, sans trop savoir pourquoi, on imagine mal le gouvernement s’engager dans une telle réforme.

Pierre-Yves Geoffard est chercheur au CNRS (Delta).


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